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Lebrun & Collaborateurs |
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Putsch anti-judiciaire en vue Dans l’accord de coalition dit de l’orange bleue, il était prévu ceci : « Le Gouvernement examinera si les litiges portant sur des actes administratifs individuels peuvent être traités par des Tribunaux administratifs de première instance (situés ou non dans le giron du Grand Tribunal de première instance) et, si oui, comment en vue d’un traitement intégral, rapide et abordable des litiges entre citoyens et Administration. Dans ce cas, le Gouvernement examinera également la compétence du Conseil d’Etat en tant que juridiction d’appel et/ou de cassation administrative. Le Conseil d’Etat demeurera compétent pour les recours en suspension et annulation d’arrêtés règlementaires ». Derrière le paravent de ce jargon technique, on voit poindre la volonté du pouvoir politique de dépecer le Conseil d’Etat. Il ne lui resterait plus que la compétence d’annuler et de suspendre les actes règlementaires, soit 2 % de sa compétence actuelle. Le contentieux des nominations, des marchés publics, des sanctions disciplinaires, des permis d’urbanisme ou des permis d’environnement échapperait à la compétence du Conseil d’Etat, lequel ne subsisterait éventuellement que comme Juge d’appel ou de cassation. Les arguments sous-jacents à cette révolution : le traitement rapide et abordable des litiges entre citoyens et Administration méritent discussion. L’arriéré du Conseil d’Etat est en effet important, mais c’est suite à l’attribution au Conseil d’Etat du contentieux des étrangers, qui l’encombre depuis des années, que cet arriéré s’est créé. Le retrait du contentieux étrangers de l’orbite des juridictions administratives s’impose donc, ce d’autant que le contentieux des étrangers se prêterait mieux à une gestion par le Juge judiciaire, plus soucieux des questions humaines et de fait, que par le Conseil d’Etat, qui tranche dans la rigueur de la loi. On ne peut donc attribuer au Conseil d’Etat lui-même son propre arriéré (2). Ce dernier a été créé de toutes pièces par le manque de réaction, en temps utile, du pouvoir législatif (3). Au demeurant, alors que l’arriéré judiciaire s’amplifie, celui du Conseil d’Etat décroît.
La question du coût ne semble donc pas être en cause. Pourquoi alors avoir concocté une telle réforme ? La réalité est qu’une série d’acteurs complotent contre le Conseil d’Etat. Certains avocats parlementaires seraient peut-être heureux de voir ramener le contentieux administratif devant les juridictions judiciaires, où ils sont mieux introduits et vis-à-vis desquelles ils sont habitués. Certains Juges judiciaires eux-mêmes ne rêvent-ils pas d’affirmer leur prééminence et celle de la Cour de cassation ? C’est d’ailleurs la Cour de cassation qui, pendant des décades, s’est opposée à la création du Conseil d’Etat qui n’a abouti finalement qu’à la fin des années 40, alors qu’en France le Conseil d’Etat existe depuis … Napoléon ! C’est surtout dans le pouvoir politique et économique (les deux étant intimement liés…) que se trouvent les opposants les plus farouches au Conseil d’Etat. Par son indépendance proverbiale, le Conseil d’Etat gêne. Il gêne d’autant plus les hommes politiques… qui ont à cœur d’éviter un contrôle juridictionnel. Quant au pouvoir économique, certaines décisions d’annulation de permis lui restent en travers de la gorge (4). Aussi, il ne faut pas s’étonner que certains parlementaires, qui sont les relais de ces forces, osent, aujourd’hui, à visière levée, envisager la quasi éradication du Conseil d’Etat.
Certains avocats reprochent également au Conseil d’Etat de fonctionner selon une procédure qui présente moins de garanties que celle du Code judiciaire. Les problèmes sont rares, néanmoins, et peuvent être prévenus par un règlement de procédure plus complet. Ce règlement pourrait être corrigé par arrêté royal. Malheureusement, voilà une très lointaine préoccupation du ministère de l’Intérieur. Décider que l’intérêt ne peut disparaître en cours d’instance ou que les dépens sont réglés par le Conseil d’Etat serait un progrès qui rapprocherait le Conseil d’Etat de l’efficacité du pouvoir judiciaire à cet égard. Un argument pour la réforme, non exprimé dans l’accord de majorité de l’orange bleue, est que l’existence du Conseil d’Etat consacre une dualité entre les juridictions de Droit objectif, qui statuent sur la légalité d’un acte, et les juridictions de Droit judiciaire, qui vont statuer sur les conséquences monétaires et civiles de l’annulation de cet acte. Certes, cette dualité complique la tâche de l’administré. Toutefois, réduire cette dualité à rien supprimerait une des deux chances qui sont données à l’administré de faire valoir son droit. Il peut, à la fois, agir dans un délai restreint devant le Conseil d’Etat pour voir annuler erga omnes un acte administratif illégal, mais il peut également, sur base de l’article 159 de la Constitution, sans délai, demander l’écartement inter partes de cet acte devant le Juge judiciaire. La création de chambres environnementales au sein du Tribunal de première instance, prévu par l’accord de l’orange bleue et repris dans l’actuel accord de Gouvernement (5) ne doit pas leurrer. Nous opterions pour le maintien du système actuel si le but est de confier au Juge judiciaire le contrôle des actes individuels environnementaux. Le Conseil d’Etat a, en effet, acquis une expérience environnementale, dans des textes extrêmement complexes, que le Juge judiciaire aura beaucoup de peine à rattraper. Certaines chambres spécialisées du Conseil d’Etat traitent essentiellement du contentieux environnemental depuis des années. Le travail de l’auditorat qui prépare les arrêts doit aussi être souligné en la matière. Et notre réflexion vaut évidemment pour l’ensemble du contentieux administratif. L’expérience nous a appris que le Juge judiciaire, trop proche des réalités socio-économiques qu’il doit juger, est le plus souvent enclin à ne pas appliquer le Droit environnemental ou à l’appliquer incomplètement. Les expériences négatives sont, sur ce point, tellement nombreuses par rapport aux expériences positives vécues devant le Conseil d’Etat qu’il n’y a pas lieu de s’appesantir à ce propos. De toute façon, plus l’on écarte le pouvoir judiciaire du lieu où les faits se sont passés, plus le jugement est serein, plus la pensée est élevée, voire audacieuse. Certes, le nouvel accord de Gouvernement n’évoque plus le sort du Conseil d’Etat, mais il continue à évoquer un Tribunal administratif et ce que nous appellerons un « Tribunal de l’Environnement », placés dans le giron du pouvoir judiciaire et dont le sommet serait donc logiquement la Cour de cassation et non le Conseil d’Etat. La vigilance reste de mise : quatre des signataires des accords de l’orange bleue font toujours partie du Gouvernement et les ministres de la Justice et de l’Intérieur sont eux aussi issus de la défunte quasi coalition. Enfin, la suppression d’un contre-pouvoir obtenu de haute lutte après la guerre 40-45, ou sa réduction comme peau de chagrin ne serait certainement pas un progrès à l’égard de la protection des droits individuels du citoyen. Il faut que chacun reste très attentif à ce qui va se passer à l’égard de cette haute juridiction. Alain LEBRUN EMAIL : a.lebrun@avocat.be (1) Monsieur Andersen est aujourd’hui premier président du Conseil d’Etat. (2) Sous une réserve néanmoins. Une situation exceptionnelle requiert des sacrifices. La priorité de la résorption de l’arriéré implique qu’auditeurs et conseillers d’Etat se concentrent sur leur fonction première. Il y a encore trop de cumuls de fonctions, notamment dans le monde académique (v. p. ex. récemment M.B., 21 mars 2008, p. 16346 et 20 mars 2008, p. 16087 publiant deux des multiples arrêtés royaux qui lèvent l’incompatibilité de principe entre la fonction d’auditeur et d’enseignant). Il est évidemment frustrant de ne pouvoir faire partager son expérience par des cours ou par la rédaction de traités, mais la gravité de la situation requiert des mesures radicales, pour un temps au moins. Au demeurant, un débat salutaire devrait déterminer si l’on peut être à la fois la source de la doctrine et de la jurisprudence dans un domaine où les pouvoirs sont aussi centralisés, concentrés. Il est d’ailleurs symptomatique que ces cumuls n’ont, à notre connaissance, pas encore été discutés par la doctrine. (3) Sur les causes additionnelles de l’arriéré v. A.P.T., 2006/4, p. 170 et s. (4) Révélateur est l’article paru dans l’Echo de la Bourse de ce 9 avril 2008 annonçant (avec la photo du ministre Antoine et du président de l’Union wallonne des entreprises) que certains gros permis seront votés par le Parlement wallon pour éviter les recours au Conseil d’Etat ! Ceci s’est matérialisé, au terme d’une procédure parlementaire expéditive, déshonorant la démocratie wallonne par le décret du 17 juillet 2008 relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général, lequel ratifie quatorze permis annulés par le Conseil d’Etat ou attaqués devant lui. (5) Accord du 18 mars 2008, p. 27 : « Cette réflexion pourrait mener à la création d’un grand tribunal de première instance intégrant, à l’exception des justices de paix et des tribunaux de police, les tribunaux spécialisés dans le respect de leur spécificité (droit de l’environnement, droit social, droit commercial, droit civil, droit pénal,…), y compris un tribunal de la famille qui devra encore être créé et éventuellement un tribunal administratif .» |
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